耕地“进出平衡”的政策解析与实施建议！

长期以来，我国一直实行最严格的耕地保护制度，始终严守18亿亩耕地红线，确立了建设占用耕地“占一补一”的“占补平衡”制度，取得了显著成效。然而，由于种粮收益低等原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地甚至永久基本农田种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，在一定程度上威胁了国家的粮食安全。

2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国共有耕地19.18亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，但是相比此前的二调，10年间耕地减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

这主要是因为1998年修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在。

在此背景下，2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法实施条例》更是首次在法规层面对耕地转为其他农用地作出规定，明确“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

2021年11月27日，自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称“自然资发〔2021〕166号文”）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市结合本地实际情况出台具体办法，细化管制措施，全面实施耕地用途管制。

耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动。

耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立，但是管控的对象有所差异，前者是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变；而后者是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变。

二者在耕地流向以及补充来源方面有着本质区别，以“三调”成果为基础，具体如下表所示：

此外，由于耕地“进出平衡”和占补平衡是并列的两套用途管制制度，指标实行独立管理。因此，虽然即可恢复、工程可恢复地类以外的非耕农用地开发补充为耕地，既可以用于“进出平衡”，也可以用于占补平衡，但二者只能选择一种，不可兼用。

耕地的“进出平衡”仅适用于一般耕地（即永久基本农田以外的耕地）确需转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的情况，而永久基本农田则不得用于耕地“进出平衡”，即不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。具体而言，一般耕地改变耕地地类且需要开展耕地“进出平衡”的情形包括：

但是，因国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等原因造成一般耕地改变耕地地类的，则不需要开展耕地“进出平衡”。

耕地“进出平衡”的耕地来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。

但是，“二调”以来的10年间，已有大量耕地流向林地、园地等农用地。根据“三调”结果，对“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。而自然资发〔2021〕166号文已明确在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，应当逐步退出，恢复耕地属性。

因此，在实践中，应当优先将即可恢复、工程可恢复地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。其中，对于林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案。

目前，以广东省为代表的部分地区已经开展了耕地恢复潜力调查评价工作，例如广东省于2021年印发《广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案》，明确在国土“三调”中的即可恢复、工程恢复地类基础上，扣除25度以上坡、河道湖区范围内、批而未用、生态保护红线范围内、试划城镇开发边界范围内等不符合要求地块后，以剩余的恢复类地块作为主要调查评价对象，形成全省容易恢复、较难恢复、难以恢复三类潜力地块数据成果，并与国土调查数据库实现集成，为广东后续按照国家统一部署实施耕地恢复工作、落实新一轮规划期耕地保护任务奠定基础。

自然资发〔2021〕166号文明确自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题；每年末利用年度国土变更调查结果，对各省（区、市）耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。

2021年11月26日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》（自然资办函〔2021〕2206号），提出对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。

因此，各地方政府应当认真开展耕地的动态监测监管，采取措施强化耕地年度“进出平衡”的落实，切实实现耕地年度“进出平衡”。

根据自然资发〔2021〕166号文要求，县级人民政府应及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，充分考虑区域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并及时组织实施。

建议各地在做好与国土空间总体规划、土地综合整治等专项规划、村庄规划等详细规划的衔接基础上，做好耕地“进出平衡”的供需分析与预测：一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，结合本地区国土绿化、设施农业项目建设、农田水利设施建设、农业结构调整等项目需求，做好耕地“进出平衡”需求预测。另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。

自然资发〔2021〕166号文要求耕地转变耕地地类后，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的目标。因此开展耕地“进出平衡”应当按照新《土地管理法实施条例》规定，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地时优先使用难以长期稳定利用的耕地。此外，应加强耕地转为其他农用地的审批把关，确保转变耕地地类符合相关标准并得到批准，并在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。

由于耕地“进出平衡”转入耕地的最大潜力来源是即可恢复为耕地、工程可恢复为耕地的农用地，而这些农用地的分布区域可能与耕地转出项目所在区域并不一一对应，且耕地恢复工作会涉及到耕地地类的认定和审批，可能需要较长时间。

建议各地政府主动发挥统筹作用，预测未来一段时间的耕地转出需求量，提前开展耕地恢复工作，储备一批耕地“进出平衡”指标，确保在实施耕地转换的年度内及时补充相应的耕地，落实年度耕地“进出平衡”，以便在年度国土变更调查中依法对地类予以变更，同时也为跨镇街、跨区县的统筹调剂预留空间。

耕地“进出平衡”的垦造耕地费用原则上应来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，实施资金保障是制度能够顺利运行的关键。

为了提前储备耕地“进出平衡”指标，基层政府可以加强资金统筹力度，从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，组织实施耕地恢复，并按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、附着物情况制定补偿标准，加大对恢复耕地的管护激励力度，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。